Der BVerG-Entscheid zur Arbeit des Untersuchungsausschusses gegen die Bundesregierung will umgesetzt sein. Ob FDP, Grüne und Linke durchziehen?
Berlin: Man konnte Donnerstag meinen, das Fluchen von Verfassungsfeinden aus Regierungsviertel und „Anti-Terror-Zentrum“ bis nach Kreuzberg zu hören. Der neueste Schwinger des Bundesverfassungsgerichtshofes gegen die von SPD, CDU und CSU gebildete Bundesregierung, er stärkte nicht nur die Rechte der Legislative gegenüber der obersten Exekutivbehörde; vielmehr eröffnete der Grundsatzentscheid nun den zuständigen Parlamentsgremien Einblick in einen seit der Gründung der Bundesrepublik bestehenden rechtsfreien Raum: den operativen Betrieb von Geheimdiensten und Geheimpolizei.
In seiner am Donnerstag bekannt gegebenen Entscheidung 2 BvE 3/07 vom 17.Juni hatte der Bundesverfassungsgerichtshof die Bundesregierung und ihre Selbstdefinitionen von vermeintlicher Regierungsmacht förmlich zerpflückt, vorneweg die Regierungsdefinition vom „Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung“. Inhaltlich ging es im Verfahren um das generelle Recht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses auf Akteneinsicht und Zeugenvernehmung. Konkret ging es um die Rolle der Bundesregierung in den Kriegsjahren 2001-2006.
Das Bundesverfassungsgericht nun vorgestern in seiner Pressemeldung zum Urteil (2):
„Seit dem Jahr 2004 und insbesondere im Jahr 2005 berichteten die Medien verstärkt über Tätigkeiten des US-amerikanischen und deutschen Nachrichtendienstes (BND) im Zusammenhang mit der Abwicklung von CIA-Flügen mit Terrorverdächtigen an Bord über deutsche Flughäfen. Außerdem gab es Meldungen über Tätigkeiten von BND-Mitarbeitern während des Irak-Krieges in Bagdad, der Verschleppung deutscher Staatsangehöriger oder in Deutschland lebender Personen durch US-Stellen und über die Beobachtung von Journalisten durch den Bundesnachrichtendienst. Im Jahr 2005 befasste sich sowohl der Deutsche Bundestag als auch das Parlamentarische Kontrollgremium mit diesen Themen. Die Bundesregierung legte am 20. Februar 2006 dazu einen abschließenden Bericht vor, der vom Parlamentarischen Kontrollgremium bewertet und teilweise veröffentlicht wurde (BTDrucks 16/800).
Zur Klärung offener Fragen, vorzunehmender Bewertungen und gebotener Konsequenzen im Zusammenhang mit diesem Bericht beantragten die Fraktion der FDP, die Fraktion Die Linke und die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen sowie eine aus drei Abgeordneten bestehende qualifizierte Minderheit des Bundestages (die Antragstellerinnen), die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Am 7. April 2006 beschloss das Plenum die Einsetzung dieses Ausschusses und beauftragte ihn im Wesentlichen damit, anhand konkreter benannter Vorgänge und Fragen zu klären, `welche politischen Vorgaben für das Handeln von Bundesnachrichtendienst (BND), Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), Militärischem Abschirmdienst (MAD), Generalbundesanwalt (GBA) und Bundeskriminalamt (BKA) gemacht wurden, und wie die politische Leitung und Aufsicht ausgestaltet und gewährleistet wurde.` „
Gegen den Versuch unliebsamer parlamentarischer Kontrolle berief sich die Bundesregierung auf eine bislang nie ganz definierte Rechtsformulierung: den „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“. Diese Formulierung besagt aus Sicht einer Regierung, dass jede Kontrolle durch ein Parlament da endet,wo sich die Regierung in der Führung ihres Privatstaates gestört fühlt. Bei Wikipedia schrieben da zum Thema „Untersuchungsausschuss“ (2) ein paar BinNachDenker:
„Das Untersuchungsrecht des Bundestages ist durch den Grundsatz der Gewaltenteilung begrenzt (Art. 20 Abs. 2 GG). Bei der Regierungs- und Verwaltungskontrolle gibt es einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der einen nicht vom Parlament ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich mit einschließt. Deshalb erstreckt sich das parlamentarische Untersuchungsrecht in der Regel nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge.“
Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings diesen vor einigen Jahren etwas plötzlich erfundenen (und dann klangvoll in den Verwaltungen und Exekutivbehörden weiter erzählten) mutmasslichen Verfassungsgrundsatz nie definiert oder auskommentiert. Gleichwohl stützen sich auf diese ominöse Rechtsformulierung ganze Landesverfassungen, hinter denen sich wiederum Landesregierungen vor allzu grossem parlamentarisch-demokratischen Wissensdurst schützend in Deckung warfen.
Im Urteil 2 BvK 1/01 vom 10.10.2002 hatte das Bundesverfassungsgericht einen Antrag von Parlamentariern in Schleswig-Holstein verworfen. Diese hatten von der damaligen Landesregierung unter Heide Simonis (SPD) geheim gehaltene Unterlagen aus den Landesministerien für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur, sowie Finanzen und Energie zur Durchsicht angefordert. Dazu hiess es im damaligen Urteil (4):
„Mit der Formulierung dieses Vorbehalts knüpft Art. 23 Abs. 3 Satz 1 LV (Anm.: Landesverfassung Schleswig-Holstein) an den aus dem Gewaltenteilungsprinzip abgeleiteten Grundsatz an, dass ein „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ dem Zugriff parlamentarischer Kontrollrechte entzogen ist (s. Bericht und Beschlussempfehlung des Sonderausschusses „Verfassungs- und Parlamentsreform“, LTDrs 12/620, S. 66; Hübner in: v. Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, Bd. I, 1995, Art. 23 Rn. 19). Die Reichweite dieses Grundsatzes und seiner landesverfassungsrechtlichen Umschreibungen durch den Vorbehalt der „Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung“ der Landesregierung ist in Rechtsprechung und Literatur im Einzelnen umstritten und insbesondere in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht so weit geklärt, dass das Ergebnis seiner Anwendung auf einen Fall wie den vorliegenden eindeutig wäre.“
Das holte das Bundesverfassungsgericht nun nach. Aus der Pressemeldung zum aktuellen Urteil anlässlich der Verfassungsbeschwerde dreier Parlamentsfraktionen im BND-Untersuchungsausschuss gegen die Bundesregierung (2):
„Die Bundesregierung (Antragsgegnerin) hat durch die Beschränkung der Aussagegenehmigungen für benannte Zeugen, durch die Auslegung dieser Beschränkungen und durch die Verweigerung der Vorlage von angeforderten Akten mit den hierfür gegebenen unzureichenden Begründungen das Informations- und Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt.
Pauschales Berufen auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe – wie den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und Gründe des Staatswohls -, die dem parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen setzen, genügt in keinem Fall.„
Nun bediente sich Karlsruhe aber, wie so oft, wieder einmal einer salomonischen Finte. Etwas weiter im Text der Pressemitteilung hiess es wiederum einschränkend:
„Soweit die Vorbereitung auf Sitzungen parlamentarischer Gremien in den einzelnen Ressorts dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuzuordnen und damit in der Vorbereitungsphase selbst dem parlamentarischen Informationszugriff entzogen sein mag, gilt dasselbe nicht ohne weiteres auch nach Abschluss des jeweiligen Vorgangs. Vielmehr bedarf es insoweit einer Abwägung, in die das parlamentarische Informationsinteresse mit dem ihm zukommenden Gewicht einzustellen ist.“
Bereits am 17.Juni war der Beschluss ergangen (1): Erst vorgestern wurde er bekannt gemacht. Und ausgerechnet am 18. Juni hatte der BND-Untersuchungsausschuss seine vorerst letzte Beratungssitzung gehabt.
War nun der „Abschluss des Vorgangs“ vollzogen oder nicht, war die Ausschuss-Arbeit rechtlich abgeschlossen? Für die komplizierte Frage nach einer Wiederaufnahme des Untersuchungsausschusses, der erklärtermassen verfassungswidrig bei seiner Arbeit behindert worden war, ist dies nun die entscheidende Frage. Eine Sprecherin des Bundesverfassungsgerichtetes erklärte gegenüber der „Tagesschau“ (5) zu diesem merkwürdigen Vorgang, diese punktgenaue Verzögerung spiegele einen ganz „normalen Vorgang“ wieder.
„Das hat mit behördeninternen Abläufen zu tun“, erklärte die Sprecherin. So werde der Entscheidungsentwurf zur Veröffentlichung noch überarbeitet. Sie verwahrte sich dagegen, dass im Fall der aktuellen Entscheidungen politische Erwägungen eine Rolle gespielt hätten. „Es gibt keine strategischen oder taktischen Überlegungen im Haus, wann Entscheidungen im Grundsatz gefällt und wann sie veröffentlicht werden.“
Gleichwohl zeigte sich FDP und Grüne vom Urteil begeistert. FDP-Obmann Max Stadler im U-Auschuss sah im Urteil „eine klare Stärkung der Kontrollrechte des Parlaments“, für künftige Untersuchungsausschüsse werde die Entscheidung „von großer Bedeutung sein“. Stadler verlangte eine neue Beweisaufnahme im Untersuchungsausschuss, die FDP beantragte eine Sondersitzung (6). Auch der Ausschuss-Obmann von Bündnis 90/Die Grünen, Christian Ströbele, war hocherfreut und schrieb dazu (7):
„Die Beendigung der Arbeit des Ausschusses stand unter dem Vorbehalt, dass die jetzt ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine Fortsetzung der Arbeit erforderlich macht. Deshalb beschloss der Untersuchungsausschuss auch, die Akten vor der Entscheidung des Gerichts nicht zu vernichten.“
Derweil wedelte der Ausschuss-Vorsitzende, Siegfried Kauder (CDU), gleich mit dem Finger. Nee, nee, der BND-Untersuchungsausschuss werde nicht wieder tagen, dies sei „verfahrensrechtlich unmöglich“. Und Kauder setzte noch einen drauf (8):
„Mir wäre es lieber gewesen, wenn das oberste Gericht während des laufenden Ausschusses sein Urteil gesprochen hätte. Dann hätte die Regierung zeigen können, dass sie detailliert in jedem Fall begründen kann, warum sie bestimmte Akten nicht herausgibt und bestimmte Zeugen, ihre Aussage verweigern.“
Er wolle aber keine Richterschelte betreiben, so Kauder laut der „FTD“. Aus dem Urteil lerne er, Kauder,
„dass man sich ein Gericht suchen muss, dass es schneller kann. „
„Obskur“ wäre noch untertrieben, um diese Aussage des CDU-Parlamentariers zu umschreiben.
Was aber in jeder Pressemeldung und öffentlichen Äusserungen von Parlamentariern zu dem Karlsruher Urteil fehlte, war eine Bemerkung zu Punkt drei des Urteils. In diesem heisst es:
„3. Die Ablehnung der Herausgabe der mit Beweisbeschluss 16-188 des 1. Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages angeforderten Organigramme der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ des Bundeskriminalamtes, aus denen sich die personelle Besetzung der einzelnen Stellen seit ihrer Einrichtung ergibt, sowie aller Unterlagen zu ihrer Organisationsstruktur und ihren einzelnen Einsatzabschnitten durch die Antragsgegnerin verletzt Artikel 44 des Grundgesetzes.“
Zu der Frage dieser ominösen „Aufbauorganisation“, welche die Bundesregierung und im Speziellen der Dick Cheney der deutschen Politik, Wolfgang Schäuble, zusammen mit seinem August, Staatssekretär Hanning im Bundesinnenministerium offensichtlich ohne Wissen des Bundestages seit 2006 betreiben, erfährt man weiter im Urteilstext:
„g) aa) Mit Beweisbeschluss 16-188 vom 23. November 2006 verlangte der Untersuchungsausschuss die Vorlage aller Organigramme der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ des Bundeskriminalamts, aus denen sich die personelle Besetzung der einzelnen Stellen seit ihrer Einrichtung ergibt, sowie aller Unterlagen zu ihrer Organisationsstruktur und ihren einzelnen Einsatzabschnitten und aller bei ihr geführten Ermittlungsakten, Handakten, Dateistrukturen und Ablaufkalender, soweit ein persönlicher oder sachlicher Bezug zu einem oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände I. bis IV. und VI. besteht.
216Die Antragsgegnerin teilte hierauf mit Schreiben vom 11. Mai 2007 mit, dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern keine weiteren Unterlagen identifiziert worden seien, die dem Beweisbeschluss unterfielen und einen persönlichen oder sachlichen Bezug zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände II. und III. hätten. Im Übrigen verwies die Antragsgegnerin auf frühere Schreiben zu einem früheren K. und E. betreffenden Beweisbeschluss.
bb) Soweit die Ablehnung sich auf die angeforderten Organigramme und Unterlagen zur Organisatonsstruktur und zu den Einsatzabschnitten der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ des Bundeskriminalamts bezieht, geht die Begründung am Sinn des Vorlagebegehrens vorbei und verletzt bereits damit Art. 44 GG. Die Weigerung, weitere Unterlagen vorzulegen, wird auch hinsichtlich dieser organisationsbezogenen Unterlagen damit begründet, dass insoweit Dokumente mit dem im letzten Halbsatz des Vorlageersuchens angesprochenen konkreten Personen- oder Sachverhaltsbezug nicht identifizierbar gewesen seien. Dementsprechend macht die Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren geltend, irgendeine Beschwer der Antragstellerinnen durch die Ablehnung sei nicht erkennbar, da die Unterlagen ausdrücklich nur unter der Voraussetzung des angegebenen Personen- oder Sachverhaltsbezuges verlangt worden, weitere Unterlagen mit solchem Bezug aber nicht vorhanden gewesen seien. Die betreffende Beschränkung der Aktenanforderung bezog sich aber ersichtlich nicht auf die verlangten Organigramme und sonstigen rein organisatorischen Unterlagen, sondern allein auf die mit dem unmittelbar vorausgehenden Passus angeforderten weiteren Unterlagen (Ermittlungs- und Handakten usw.; zu diesen sogleich unter 5.). Hinsichtlich der rein organisationsbezogenen Unterlagen wäre sie unsinnig gewesen, da solche Unterlagen einen Bezug zu einzelnen konkreten Personen oder Sachverhalten grundsätzlich nicht aufzuweisen pflegen.
Den angeforderten organisationsbezogenen Unterlagen fehlt auch keineswegs ein Bezug zu den Ziffern II. und III. des Untersuchungsauftrages. Einschlägig ist zum einen Ziffer III.1. des Untersuchungsauftrages (Klärung – unter anderem -, ob und gegebenenfalls zu welchem Zweck und auf welcher rechtlichen Grundlage die Sicherheitsbehörden Reisedaten in den Fällen M.H.Z. und M.K. an US-amerikanische Stellen weitergegeben haben). Im Hinblick darauf, dass die Besondere Aufbauorganisation USA vor allem auch dem Zweck diente, den Informationsaustausch zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den USA zu beschleunigen, kann ein Bezug zum Untersuchungsgegenstand nicht in Abrede gestellt werden. Zum anderen ist auch Ziffer II.1. des Untersuchungsauftrages (Klärung, ob Stellen des Bundes oder, nach Kenntnis der Bundesregierung, Stellen der Länder Informationen an ausländische Stellen geliefert haben, die zur Entführung von E. beigetragen haben) betroffen. Schließlich besteht auch ein Zusammenhang mit der Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrages, derzufolge unter anderem zu klären war, welche Bemühungen im Fall K. von der Bundesregierung unternommen wurden, um diesem Hilfe zu leisten und seine Freilassung zu erreichen. Die Übermittlung von belastenden Informationen an US-amerikanische Stellen durch deutsche Bundesbehörden würde zwar – wie auch die Antragstellerinnen einräumen – das Gegenteil einer Hilfeleistung darstellen. Dies steht der Zuordnung zum Untersuchungsauftrag aber nicht entgegen. Zur Klärung der Frage, welche Bemühungen von der Bundesregierung unternommen wurden, um K. Hilfe zu leisten, können auch Informationen über Maßnahmen, die das Gegenteil einer Hilfeleistung bedeuten, zumindest einen wichtigen indiziellen Beitrag leisten. Die Auslegung von Untersuchungsaufträgen darf im Übrigen deren offensichtlichen Sinn und Zweck nicht aus den Augen verlieren, der hinsichtlich der Frage der Hilfeleistungen gerade darin bestand, die Verantwortlichkeit für etwaige unzureichende Hilfeleistungen und damit erst recht für etwaige einer Hilfeleistung entgegengesetzte Verhaltensweisen zu klären.
5. a) Soweit mit dem Beweisbeschluss 16-188 über die organisationsbezogenen Unterlagen hinaus die erwähnten weiteren, personenbezogenen Unterlagen angefordert wurden, verletzt die Ablehnung der Vorlage das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht. Dasselbe gilt für den Umgang der Antragsgegnerin mit dem Beweisbeschluss 16-190 vom 23. November 2006. Mit diesem Beschluss wurde die Vorlage aller Unterlagen verlangt, „die im Rahmen der Planung, Einrichtung und Tätigkeit der ‚Besonderen Aufbauorganisation USA’ des BKA an US-Stellen weitergegeben worden sind, aus der deren jeweiliger Inhalt genau hervorgeht, soweit ein persönlicher Bezug zu einem oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände I. bis IV. und V. besteht“.
Mit Schreiben vom 11. Mai 2007 teilte die Antragsgegnerin zu diesen Beweisbeschlüssen im Wesentlichen übereinstimmend mit, dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern und seines Geschäftsbereichs keine weiteren Unterlagen identifiziert worden seien, die einen persönlichen oder sachlichen Bezug zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände II. und III. aufwiesen.
b) Die Anforderung der genannten weiteren Unterlagen durch die Beweisbeschlüsse 16-188 und 16-190 erfolgte unter der Voraussetzung, dass diese einen Bezug zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände I. bis IV. oder VI. aufweisen. Der Untersuchungsausschuss hat damit bezüglich der bei der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ geführten Ermittlungs- und Handakten, der Dateistrukturen und Ablaufkalender (BB 16-188) sowie der Unterlagen, die an US-Stellen weitergegeben worden sind (BB 16-190), eine entsprechende Prüfung durch die Antragsgegnerin vorgegeben. Dafür, dass die Prüfung von einem Verständnis des Untersuchungsauftrages seitens der Bundesregierung bestimmt gewesen wäre, das mit dem der Anstragstellerinnen nicht übereinstimmt, haben die Antragstellerinnen nichts vorgebracht und ist auch nichts ersichtlich. Der von den Antragstellerinnen angeführte Umstand, dass mittlerweile – zum Komplex K. (Ziffer Ia.1. des Untersuchungsauftrages) – Ablaufkalender der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ vorgelegt wurden, deutet weder auf ein bewusstes Zurückhalten weiterer einschlägiger Informationen noch auf eine unsorgfältige Prüfung hin; ebensogut lässt sie sich als gegenteiliges Indiz deuten. Die Antragstellerinnen haben nichts vorgetragen, was für eine größere Plausibilität der ersteren Deutung spräche.“
Das soll heisses: nur weil der Ausschuss am 23. November 2006 so ungeschickt war, nach Akten der „Besonderen Aufbauorganisation USA“ des BKA zu fragen welche einen „Bezug zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände“ hatten, konnte sich die Bundesregierung darauf herausreden, dass dieser Bezug einfach irgendwie seltsamerweise „nicht identifizierbar“ gewesen sei.
Karlsruhe machte aber deutlich, dass – wenn die Abgeordneten so helle wären dies ohne Bezug zu konkreten Vorgänge zu erfragen – die Bundesregierung voll auskunftpflichtig über „Organigramme und Unterlagen zur Organisatonsstruktur und zu den Einsatzabschnitten der `Besonderen Aufbauorganisation USA` des Bundeskriminalamts“ ist, weil diese u.a. für die Weitergabe von Informationen an die USA zuständig war.
Also, liebe Abgeordneten. Dann fragen Sie doch einfach zum zweiten Mal seit 3 Jahren nach: „Was ist die „Besondere Aufbauorganisation USA“ des BKA?“
(…)
Quellen:
(1) http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090617_2bve000307.html
(2) http://www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg09-084.html
(3) http://de.wikipedia.org/wiki/Untersuchungsausschuss
(4) http://www.bverfg.de/entscheidungen/ks20021010_2bvk000101.html
(5) http://www.tagesschau.de/inland/bnd120.html
(6) http://www.fdp-fraktion.de/webcom/show_article.php?wc_c=1267&wc_id=129
(7) http://www.saarbruecker-online-zeitung.de/?p=2935
(8) http://www.ftd.de/politik/deutschland/:Trotz-Karlsruher-Urteil-BND-Ausschuss-wird-nicht-wiederbelebt/543771.html